Negara, Informalitas, dan Kehampaan Hak dalam Birokrasi Indonesia
Oleh : Martin Dennise Silaban (Magister Departemen Pembangunan Sosial dan Kesejahteraan, UGM)
Birokrasi di Indonesia, dalam perjalanan sejarahnya, tidak dapat dipahami hanya dengan merujuk pada struktur formal yang tercatat dalam undang-undang atau peraturan negara. Dalam memahami fenomena birokrasi Indonesia, penting untuk melihatnya melalui lensa yang lebih kritis dan kontekstual, yakni bagaimana negara Indonesia dibentuk dan berfungsi dalam kaitannya dengan hubungan-hubungan informal yang berkembang dalam masyarakat. Meski secara teori negara Indonesia ingin mengadopsi model Weberian di mana negara beroperasi melalui birokrasi yang terstruktur secara rasional dan efisien, namun operasionalisasi birokrasinya lebih menekankan proses-proses informal dibandingkan proses Formal. Praktik birokrasi di Indonesia lebih banyak dipengaruhi oleh faktor-faktor yang bersifat pribadi.
Pada hakikatnya, negara dalam konteks pasca kolonial bukan sekadar entitas formal yang diatur oleh hukum yang bersifat formal dan peraturan-peraturan yang tertulis. Negara Indonesia, sebagaimana yang dikemukakan oleh Berenschot dan van Klinken (2018), adalah suatu entitas yang dibentuk oleh interaksi informal yang kuat antara pejabat negara dan warga negara. Di sinilah titik tekan penting untuk menganalisis birokrasi Indonesia yaitu interaksi antar individu dan kelompok dalam negara ini jauh lebih terstruktur oleh ikatan sosial, relasi pribadi, dan patronase-klientelisme, ketimbang oleh norma-norma atau aturan yang bersifat universal. Ketergantungan pada jaringan informal ini jelas menciptakan ketidakseimbangan dalam pengelolaan dan distribusi kekuasaan serta akses terhadap hak-hak dasar warga negara.
Indonesia, sebagai negara yang memiliki pengalaman kolonialisasi panjang, tidak hanya mewarisi struktur formal negara yang dibangun oleh penguasa kolonial, tetapi juga pola-pola hubungan sosial yang terbentuk di dalamnya. Kolonialisasi meninggalkan warisan yang mendalam dalam struktur sosial dan birokrasi negara, di mana hubungan patron-klien sangat kental mewarnai setiap lini pemerintahan. Sebagai sebuah negara dengan karakter neopatrimonial, Indonesia memperlihatkan kehadiran institusi formal yang seolah mengacu pada aturan hukum yang berlaku, namun pada kenyataannya, praktik sehari-hari dalam birokrasi justru lebih banyak ditentukan oleh hubungan pribadi yang terjalin antara birokrat dan masyarakat.
Patronase dan Hubungan Informal dalam Negara
Patronase-klientelisme menjadi salah satu karakteristik yang paling menonjol dalam hubungan antara negara dan warganya di Indonesia. Patron-klien, di mana seorang individu atau kelompok tertentu mengandalkan hubungan pribadi untuk memperoleh akses terhadap sumber daya negara, menjadi mekanisme yang mendominasi dalam proses birokrasi. Di Indonesia, proses-proses informal ini memiliki pengaruh yang jauh lebih besar dibandingkan dengan prosedur formal yang seringkali berbelit-belit dan tidak transparan. Dalam banyak kasus, warga negara yang memiliki kedekatan dengan para pejabat atau birokrat akan lebih mudah mendapatkan fasilitas atau layanan dari negara, sementara mereka yang tidak memiliki koneksi harus bersabar dalam menghadapi birokrasi yang kaku dan tidak responsif.
Fenomena ini mengarah pada ketidakadilan dalam distribusi kekuasaan, di mana kelompok-kelompok tertentu yang memiliki hubungan kuat dengan penguasa atau elit politik lebih diuntungkan daripada kelompok lainnya. Hal ini menggambarkan sebuah paradoks besar, meskipun Indonesia mengklaim dirinya sebagai negara yang demokratis, struktur birokrasi yang ada justru memperkuat ketimpangan sosial dan ketidakadilan ekonomi. Negara, yang seharusnya menjadi instrumen untuk memperjuangkan hak-hak warga negara, justru seringkali berfungsi sebagai alat untuk memperkuat posisi dan kekuasaan kelompok tertentu.
Pola patron-klien yang mendominasi negara Indonesia juga dapat dilihat melalui konsep negara organis yang dikemukakan oleh Bourchier (2015) dimana negara dibayangkan dan diatur seperti sebuah unit keluarga. Dalam ideologi negara-keluarga ini, negara dipandang sebagai sebuah entitas yang harus menciptakan harmoni dan kepatuhan. Dalam hal ini, negara dilihat sebagai entitas yang memiliki hubungan dekat dan hierarkis dengan warganya, sebagaimana hubungan yang ada dalam sebuah keluarga. Penekanan pada nilai harmoni dan kepatuhan ini, meskipun dapat menciptakan stabilitas dalam jangka pendek, justru mengabaikan prinsip-prinsip keadilan dan demokrasi dalam pengelolaan kekuasaan negara. Dalam pandangan ini, negara bukan hanya sebuah institusi yang memberikan pelayanan kepada rakyat, tetapi juga berfungsi sebagai instrumen untuk tumbuhnya ruang jaringan patronase dan penguatan tatanan sosial yang hierarkis
Askripsi, Partikularisme, dan Neopatrimonialisme dalam Negara Indonesia
Selain patron-klienisme, hubungan-hubungan yang terbentuk dalam birokrasi negara Indonesia juga sangat dipengaruhi oleh apa yang disebut Gaus dkk (2016) sebagai sistem sosial yang mementingkan askripsi, partikularisme, dan patrimonialisme. Askripsi merujuk pada penetapan status dan peran individu berdasarkan latar belakang keluarga, etnisitas, atau status sosial yang diwariskan. Hal ini, dalam banyak kasus, menciptakan sebuah sistem di mana akses terhadap sumber daya dan kesempatan lebih dipengaruhi oleh latar belakang sosial seseorang daripada oleh kemampuan atau prestasi individu tersebut. Dalam sistem seperti ini, warga negara yang tidak memiliki latar belakang yang ‘dianggap tepat’ seringkali terpinggirkan dan kesulitan mengakses pelayanan publik atau sumber daya negara.
Partikularisme juga berperan besar dalam membentuk keputusan-keputusan negara. Dalam konteks pemerintahan, partikularisme berarti bahwa keputusan tidak diambil berdasarkan prinsip-prinsip obyektif atau universal, tetapi lebih berdasarkan pada pertimbangan hubungan pribadi dan loyalitas kepada kelompok tertentu. Keputusan yang diambil oleh pejabat negara sering kali berorientasi pada kepentingan kelompok tertentu yang memiliki hubungan dekat dengan penguasa atau birokrat. Hal ini menimbulkan ketidakadilan yang besar, di mana kepentingan umum seringkali terabaikan demi keuntungan kelompok tertentu yang memiliki kekuatan politik dan ekonomi.
Patrimonialisme, dalam konteks ini, menggambarkan bagaimana penguasa negara beroperasi dengan mengandalkan kesetiaan pribadi dan kontrol terhadap sumber daya. Para pejabat negara mengelola birokrasi dan pelayanan publik dengan cara yang sangat personal dan terkadang eksklusif, di mana mereka yang memiliki kedekatan dengan penguasa lebih diutamakan. Model pemerintahan ini mengarah pada apa yang kini disebut neopatrimonialisme, yaitu bentuk pemerintahan yang menggabungkan elemen-elemen formal negara modern dengan praktik-praktik tradisional yang lebih bersifat personal dan klienelistik.
Dinamika Hak Warga Negara dalam Negara yang Klientelistik
Dalam sistem yang lebih bersifat klientelistik seperti yang ada di Indonesia, warga negara seringkali terpaksa mengandalkan saluran-saluran informal untuk memperoleh hak-hak mereka. Proses formal, yang seharusnya menjadi jalur utama dalam pengajuan klaim atas hak-hak dasar, seringkali tidak efektif, lamban, dan penuh dengan birokrasi yang berbelit. Akibatnya, banyak warga negara yang merasa bahwa satu-satunya cara untuk memperoleh layanan atau akses kepada negara adalah dengan memanfaatkan hubungan pribadi atau mencari bantuan dari pihak yang memiliki koneksi politik atau administratif. Hal ini semakin memperburuk ketidakadilan, karena hanya mereka yang memiliki kedekatan dengan jaringan kekuasaan yang dapat mengakses layanan negara dengan lebih mudah. Ward Berenschot dkk (2023) menyebut hal ini sebagai situasi rightlessness/ kehampaan hak yang merujuk pada situasi yang sengaja diciptakan kepada masyarakat, melalui berbagai macam hambatan dari lembaga Negara yang akhirnya membuat mereka tidak memiliki akses pada layanan hukum serta menyebabkan hak-hak warga Negara menjadi tidak efektif.
Fenomena ini juga memperlihatkan bagaimana negara gagal dalam menjalankan perannya sebagai pelindung hak-hak warganya. Sebagai negara yang seharusnya memastikan kesetaraan di depan hukum dan memberikan pelayanan yang adil kepada semua warganya, Indonesia justru mengandalkan jaringan sosial yang sangat terbatas dan eksklusif dalam menjalankan birokrasi. Dalam sistem seperti ini, hak-hak dasar warga negara, seperti akses terhadap pendidikan, kesehatan, dan layanan publik lainnya, seringkali bergantung pada kedekatan personal dengan pejabat negara, bukan pada hak yang dijamin oleh undang-undang.
Oleh karena itu, untuk menciptakan negara yang lebih adil, efisien, dan demokratis, reformasi birokrasi yang mendalam sangat diperlukan. Negara harus mengurangi ketergantungan pada jaringan informal dan patronase-klientelisme yang telah mengakar kuat dalam budaya birokrasi Indonesia. Reformasi birokrasi harus dilakukan dengan menekankan profesionalisme, transparansi, dan akuntabilitas, sehingga negara bisa menjalankan fungsinya secara lebih efektif dan adil. Tanpa perubahan ini, birokrasi Indonesia akan terus terperangkap dalam praktik-praktik yang merugikan sebagian besar warganya, dan negara akan terus gagal dalam memberikan pelayanan yang merata bagi semua rakyatnya.
Namun, pertanyaannya kemudian adalah, apakah para pejabat kita lebih memilih untuk membawa negara ini ke jurang kegagalan dengan terus mengabaikan kebutuhan untuk bertransformasi? Adakah kemauan politik yang cukup untuk memutus siklus ini dan menciptakan birokrasi yang sesungguhnya melayani rakyat, bukan sekadar untuk kepentingan kelompok-kelompok tertentu? Sebuah birokrasi yang bekerja atas dasar kepatuhan pada hukum dan prinsip-prinsip keadilan, bukan pada koneksi dan patronase.
Kegagalan reformasi birokrasi bukan hanya akan memperburuk ketimpangan sosial, tetapi juga menurunkan kepercayaan rakyat terhadap negara dan institusinya. Tanpa upaya serius untuk mengubah sistem yang sudah terlanjur rusak, negara ini akan terus terjebak dalam lingkaran praktik buruk yang hanya memperkaya segelintir elit, sementara mayoritas rakyat terus menanggung beban ketidakadilan.
Semoga para pejabat kita dapat menumbuhkan kesadaran bahwa untuk Indonesia menjadi negara yang lebih baik, perubahan birokrasi harus terjadi bukan sekadar sebagai retorika, tetapi sebagai langkah nyata yang mampu meruntuhkan tembok-tembok ketidakadilan dan menciptakan sebuah negara yang benar-benar untuk rakyat, oleh rakyat, dan demi rakyat. Kita semua berharap, semoga negara ini tidak digiring ke jurang kegagalan, karena masa depan bangsa ini sangat bergantung pada keberanian kita untuk bertransformasi atau mungkin berevolusi?
